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全面建立和实施农村最低生活保障制度,牢固构筑农村贫困群众基本生活保障网

时间:2007-12-25 10:18:00  来源:最低生活保障司  作者: 研究合作部   浏览:

 李立国

  农村最低生活保障(以下简称农村低保)是对传统农村社会救济工作的改革和创新,是按照最低生活保障标准保障农村贫困群众基本生活的新型社会救助制度。早在二十世纪九十年代初,我国山西、上海的部分地区就开始了建立农村最低生活保障制度的探索与实践。党的十六大以来,中央提出探索和逐步建立农村低保制度。结合税费改革以后的农村实际,东部地区和部分中西部地区积极开展了农村低保试点工作。2007年初,党中央、国务院决定在全国建立农村最低生活保障制度,中央财政安排专项补助资金支持地方。1月9日,胡锦涛总书记做出重要指示,强调要抓紧建立农村低保制度,为困难群众雪中送炭。3月5日,温家宝总理在十届全国人大五次会议上指出,在全国建立农村低保制度,这是构建社会主义和谐社会的重要举措。5月23日,温总理主持国务院常务会议对农村低保进行了专题研究。6月26日,国务院在北京召开在全国建立农村最低生活保障制度工作会议,回良玉副总理在会上强调:今年要在全国农村全面建立低保制度,并确保在年内将最低生活保障金发放到户。7月11日,国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(国发〔2007〕19号,以下简称《通知》),这是国家关于农村低保工作的第一个政策性文件,标志着农村低保制度进入全面建立和实施的新阶段。农村低保制度的全面实施,是消除贫困、统筹城乡发展的重要制度安排,也是继农村税费改革后的又一项重大支农惠农政策,在我国农村反贫困事业中具有里程碑式的意义。

 一、全面准确地理解农村低保政策的主要规定

 各地推进建立农村低保制度,要重点把握好以下几个关键性的问题和环节。

 (一)关于农村低保标准

低保标准既是确定低保对象的重要依据,又是低保救助水平和低保资金需求规模的决定因素,因此,制定出科学合理的低保标准是农村低保工作的重中之重。《通知》规定,农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定,并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。由于我国地域辽阔,各地经济社会发展水平和自然环境条件差异很大,各地要从实际出发,合理确定当地的保障标准。在具体工作中,要靠科学的调查和测算,既不能定得过低,起码不应低于国家公布的绝对贫困线,否则会影响解决困难群众温饱问题的实际效果;也不能定得太高,使一部分人产生依赖思想,乃至影响其他群众的生产积极性。从目前工作实际看,除少数东部发达地区,多数地方都是参考国家每年公布的贫困标准确定农村低保标准。根据截至今年6月底的统计,全国各地年低保标准的平均数为857元,其中最低的甘肃省只有600元,最高的上海市为2560元。相应地,各地的低保补助水平也不一样。从2006年全面实施农村低保的23个省份的情况来看,平均补助水平为月人均35.4元,其中,北京等9个东部省份平均50.9元,河北等9个中部省份平均25.3元,内蒙古等5个西部省份平均25.5元。同时,各地正在形成低保标准和补助水平的动态调整机制,根据当地经济发展水平和群众生活水平的提高,综合考虑物价水平变化等情况适时、适度提高低保标准,让困难群众能够与其他社会大众同步享受改革发展的成果。

 (二)关于农村低保对象

 低保对象是低保制度的直接受益者,是最需要关心和帮助的弱势群体。合理界定低保对象范围是决定低保制度成败的核心要素。《通知》规定,农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民,主要是因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。一般来说,凡家庭年人均纯收入低于当地低保标准的农村居民,均可申请低保。考虑到各地的低保标准不同,农村低保工作进展不一,将家庭年人均纯收入低于当地低保标准的困难群众全部纳入保障范围,难以做到步调一致,只能循序渐进,逐步落实。结合各地的实际情况,在农村低保制度的起步阶段,低保对象主要是因疾病、残疾、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的群众。中西部地区要进一步加大工作力度,加紧完善和落实低保政策,尽快实现“应保尽保"。需要指出的是,农村低保对象与国家统计局公布的绝对贫困人口不是同一概念,这是因为,一部分困难群众通过救灾救济、低保、特困户生活救助等政策,收入略高于贫困标准,未统计在绝对贫困人口的范围内,但对他们必需予以持续救助,否则他们将重新陷入贫困。

 (三)关于农村低保资金

 低保资金是农村低保制度的物质基础,也是低保对象的"救命钱",各级政府必须认真履行责任,加大投入,加强监管,确保资金及时足额发到低保户手中。《通知》规定,农村最低生活保障资金的筹集以地方为主,地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算,省级人民政府要加大投入。中央财政对财政困难地区给予适当补助。这一规定体现了农村低保制度以地方为主、实行属地管理的原则,也明确了地方政府的权责。实际工作中,各地要根据排查摸底的情况,按照低保对象人数等因素足额安排预算;省级有关部门要统筹规划本地区农村低保制度的实施步骤和要求,加大对财政困难县(市)的支持力度,确保所有县(市)都能建立起较为规范和稳定运行的农村低保制度。同时,各地要结合实际情况,采取以奖代补、编列预算等方式安排好农村低保工作经费,确保基层"有钱办事".从今年开始,中央财政将安排农村低保补助资金,支持地方建立和完善农村低保制度,地方各有关部门要合理分配好管理好使用好这些资金;要督促市、县落实本级预算资金,确保低保资金不打折不拖欠,足额到位,及时发放。

 (四)关于农村低保管理

 《通知》对农村低保的申请、审核和审批,民主公示,资金发放,动态管理有较为详细的规定,并明确要求,农村最低生活保障的管理既要严格规范,又要从农村实际出发,采取简便易行的方法。需要强调的是,在申请审核审批过程中,符合当地低保条件的老年人、残疾人和儿童,可以委托赡养人、扶养人、监护人或者村民小组、其他村民代为提出申请,防止发生漏保错保情况。在民主公示方面,除了公开政策、公开程序外,要严格实行村级评议公示、乡镇核查公示、县民政局审批公示的"三榜"公示,接受社会监督;坚持农村低保审批的限时办理、书面答复等程序要求,确保公平和公正。在动态管理方面,基层管理部门要定期审核低保对象家庭经济状况,根据其变化情况相应地办理退保、增发或减发低保金的手续,切实做到"低保对象有进有出,补助水平有升有降".;。

 二、采取有效措施将低保政策落到实处

 在全国范围建立较为规范统一的农村低保制度,当务之急是抓好低保政策的完善和落实工作,确保农村低保县县有建制,低保对象人人得补助。

 一是完善农村低保政策法规。随着国务院《通知》的下发,加上全国31个省份的农村低保政策文件也均已出台,农村低保制度的政策框架已初步形成。下一步,在地方层面,要督促市、县两级按照国家和省(区、市)的有关规定,出台农村低保制度的实施细则;要求乡镇人民政府出台操作规范,村委会结合民主管理和村务公开,制定简便易行的农村低保操作规范;鼓励有条件的地方,探索制定有关农村低保的地方性法规或规章。在国家层面,着手修订《城市居民最低生活保障条例》,将农村低保纳入其中,进一步明确农村低保的对象范围、家庭收入计算、低保标准、申请审批程序、低保资金筹集与监管、与其他救助制度的衔接、动态管理、低保对象的权利与义务以及法律责任等内容,尽快将农村低保纳入法制化轨道。按照全国人大和国务院的要求,加紧起草《中华人民共和国社会救助法》的法律草案,力争今年底或明年初提交全国人大审议。

 二是加大资金投入。各地要严格按照《通知》的要求,将农村低保资金列入年度财政预算,并逐步提高低保资金在财政支出中的比重。建立低保资金自然增长机制,适时提高低保补助水平。扩大农村低保资金筹资渠道,积极鼓励和引导社会力量参与救助活动。同时,要树立和增强必要的工作成本观念,将社会救助机构运转与低保工作人员所需经费列入年度财政预算,切实帮助基层社会救助管理服务机构解决有钱办事的问题。进一步加强救助资金管理,实行专项管理、专款专用,推行低保金社会化发放办法。全面落实《关于免收代发最低生活保障资金费用的通知》,协调银行及邮政储蓄机构网点,一律免收农村低保对象低保金专用存折账户的开户费、工本费、小额账户服务费和小额账户管理费,同时免收民政部门的委托代发费和手续费。

 三是推进规范管理。搞好"规范管理、优质服务"为主题的基层低保工作规范化建设活动,要求各地做到"制度健全、操作规范、素质优良、条件具备、信息公开"。指导各地结合当地实际制定基层低保工作规范管理、优质服务的基本标准,采取自查、抽查、互查等形式,对基层低保工作进行认真检查,重点检查低保制度建设情况、资金发放以及公开公示等内容,并按时上报检查结果。对检查中发现的问题,要采取有效措施予以解决;对一些结构性的问题,要组织力量攻关,并完善相关政策规定。通过规范化建设活动,树立一批基层农村低保工作"规范管理、优质服务"的先进典型。在此基础上,民政部将组织表彰一批在全国有示范作用的基层低保"规范管理、优质服务";先进单位和先进个人,号召低保工作者向先进单位和先进个人学习,全面提高农村低保的管理和服务水平。

 四是加强能力建设。总结推广社会救助工作先进地区在工作机构设置、人员配备、工作经费筹集、干部队伍建设等方面的好经验好做法,引导各地积极探索加强能力建设的具体思路和办法。分层次、多渠道、多形式地开展社会救助管理人员、服务人员等的培训和继续教育,不断提高他们的政策理论水平和实际操作技能,培养和造就一支专业化的农村社会救助工作队伍。以全国最低生活保障信息系统工程为主导,结合社会救助体系建设实际,推动构建部、省、地市、区县、街道(乡镇)、社区居委会六级构成的城乡社会救助信息系统网络;建立部、省、地市三级社会救助数据中心;开发和推广使用全国统一的社会救助信息应用系统,实现社会救助网络化管理,提高工作效率。

 五是加强宣传工作。要大力宣传实施农村低保制度的重要意义,宣传党和国家关注民生的执政理念,让人民群众真切感受到党和国家始终与人民群众同呼吸、共命运、心连心,没有忘记生活困难的群众,始终记挂着他们的安危冷暖,始终竭尽全力帮助他们缓解生产生活中的各种困难和问题,从而增强他们对生活的信心和在政府帮助下战胜困难的勇气。要通过广播电视、报纸杂志、网络等媒体,以及编印发放《农村低保知识问答》小册子等方式,广泛宣传农村低保制度的政策规定,让农村群众知道农村低保的保障对象范围、保障标准、申请审批程序、资金监管和发放、动态管理等基本内容,使农村低保政策人人知晓、户户明白。要适时宣传各地农村低保制度的建立和实施情况,宣传各地的好经验、好做法和好人好事等,使农村低保和社会救助事业在社会的关心和支持下健康有序地发展。

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