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编织“社会安全网”,实现底线公平

时间:2015-11-08 09:54:02    作者: 研究合作部   浏览:

——中国社会救助制度的发展与完善

中国人民大学杨立雄

 

  要:自20世纪90年代开始,中国政府重构社会保障体系。在社会救助方面,相继建立了城乡最低生活保障制度、医疗救助制度、住房保障制度等,完善了五保供养制度、流浪乞讨救助制度、临时救助制度等。经过20年的改革,到目前为止,已初步构建了一个覆盖全民、保障底线公平的“社会安全网”。这一制度在保障弱势群体基本生活、促进社会稳定等方面发挥了越来越重要的作用。今后,社会救助应根据贫困结构的变化和经济社会的发展,提升标准,转变管理方式,进一步提升社会救助“保基本,兜底线,促公平”的作用。

关键词:社会安全网  社会救助体系  社会救助改革

 

社会救助计划是通过在社会服务领域进行公共投资,更好地保护贫困者和弱势群体的基本生活、并鼓励自立的一种保障制度。社会救助的功能决定了它在社会保障中的重要地位。社会救助受到各国的重视,特别是对发展中国家来说,选择性的“安全网”更受青睐,即使在福利国家,社会救助仍然占有相当重要的位置,它往往被看成是“最后的安全网”。

 一、中国社会救助发展:从“拾遗补缺”到“社会安全网”(一)社会保险型模式:社会救助的“拾遗补缺”

中国早在先秦时期就出现了以救助灾民、贫困人口和社会弱势群体为对象的社会救助思想,在西周时期就已开始社会救助实践,经历几千年的发展,形成了一套完整的社会救助体系。可以说,中国的社会保障是基于社会救助而建立起来的 。或者更准确地说,是基于救灾而建立起来的。早期社会救助的作用是为了体现统治者“仁政”的一种手段,同时也是实现“矜寡孤独废疾者皆有所养”的大同社会的一种方法,其保障对象极其有限,通常带有“恩赐”和“社会规制”的特征。社会救助的重点在于灾荒救助,较少关注贫困救助事项。

  1951年,政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》,确立了我国劳动保险型保障模式,社会救助的作用发生变化。首先,政府确立了“依靠集体,群众互助,生产自救,辅之以政府的必要救济”的救助方针,形成剩余福利模式(the residual welfare model) 。在这种模式中,政府举办有限社会救助的根本目标在于弥补普遍性社会保险的不足,提供的救助只能维持最低生活水平。其次,由于在城镇实行充分就业制度,就业与社会保障一体化,在农村实行集体所有制,贫困问题由集体解决,需要给予救济的人群大大缩小;而且随着国家-单位保障模式的形成,纳入救济的对象通常属于少数没有单位或集体管理、无依无靠的社会人员,社会救助成为“拾遗补缺”的一项制度。

改革开放后,社会救助工作逐步得到恢复,城镇救济对象有所扩大,救助人次数大幅上升。但是,随着农村实行家庭联产承包责任制改革和城市进行经济体制改革,基于农村集体经济和社会主义计划经济体制之上的国家-单位保障模式的基石不复存在,社会救助工作也遭遇极大困难。《中国社会统计年鉴2013》的数据表明,1979年至1994年,城市传统救济人数从33.6万人下降到23万人,农村传统救济人次数从6847.6万人次数下降到82.1万人次。这一时期,社会救助“拾遗补缺”角色进一步强化,定期定量的长期性贫困救助业务萎缩,急难性和临时性救助减少,贫困群体的基本生活难以得到保障。

(二)构建“社会安全网”

1992年,党的十四大根据年初邓小平南方谈话精神,明确提出我国经济体制改革的目标模式是建立社会主义市场经济体制,提出“逐步明确建立现代企业制度”的目标。目标确立后,改革全面大步展开,传统的计划经济体制逐步被打破,市场机制催生蓬勃的生产力。但是在改革过程中也产生了有效需求不足、企业效益下滑、下岗失业人口增加等问题。尤其是随着国有企业的改制,城市贫困问题突显,影响到社会稳定,也影响到国有企业改革能否成功。在这种背景下,政府开始多种措施,帮助下岗职工解决就业、看病、住房、子女就学等实际困难,养老、医疗等保险制度相继改革,社会救助也进入改革快行道。

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更多内容详见《中国社会救助发展报告2013

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