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中国社会救助制度完善与政策创新研讨会在中山大学顺利举行

时间:2016-06-05 14:35:55  来源:中国社会保障学会社会救助分会  作者: 中国社会保障学会社会救助分会   浏览:

2016年5月27-28日,由中国社会保障学会社会救助分会、中山大学中国公共管理研究中心、中山大学政治与公共事务管理学院与广州社会保障研究中心联合主办的“中国社会救助制度完善与政策创新研讨会”在中山大学梁銶琚堂顺利举行。民政部社会救助司刘喜堂司长和中国社会保障学会社会救助分会会长、南京大学林闽钢教授分别在开幕式上致辞,中国社会保障学会副会长、中山大学申曙光教授出席会议并在闭幕式上致辞,中国社会保障学会社会救助分会副会长、中山大学岳经纶教授主持了开幕式。 来自北京大学、中国人民大学、中国农业大学、南京大学、四川大学、华东师范大学、华南农业大学、华南师范大学及中山大学等多家高校科研机构的三十多位学者围绕经济新常态与社会救助制度创新,贫困测量与目标瞄准机制设计,污名化、福利依赖与政策完善,制度变迁动力与政策效果评估,服务递送与基层政策执行,专项救助与减贫,以及海外社会救助制度经验比较与借鉴等七大主题展开热烈研讨。

“十三五”期间,我国的社会救助制度建设将直接面临两大挑战。一方面,经济增长趋缓、结构性改革的深化将增加城市中低收入居民对社会救助给付的需求。社会救助制度将是社会政策兜底民生的前沿。另一方面,确保到2020年农村贫困人口实现脱贫、实现全面建成小康社会宏伟目标,农村居民最低生活保障制度建设也将面临重担。在财政支出收紧的背景下,社会救助制度应对两大挑战的关键在于更新贫困治理思维与完善政策设计。对此,此次研讨会既关注社会救助制度理念与治理机制的完善,又详细讨论了政策设计的优化与创新。七大研讨主题,各位学者的主要观点如下。

民政部社会救助司刘喜堂司长发言研讨会的第一个专题是“经济新常态与社会救助制度创新”,旨在从战略层面识别社会救助制度发展所面临的主要挑战,并分析制度改革与完善的思路与对策。其中,民政部社会救助司刘喜堂司长主要分析了“十三五”期间我国社会救助制度发展主要任务与难点问题,并从完善法制体系、健全服务体系、创新经办体系三方面介绍了理论研究和政策创新的重点议题。中山大学岳经纶教授的发言聚焦社会救助制度完善与治理模式创新。他认为,我国的社会救助制度经历了从救济到救助、从补缺到制度、从零散到综合、从单一向多元的现代转型,并取得了良好的社会效果,但是当前的制度绩效因应急式的“兜底”思维,“补丁”式的制度发展路径,以及社会控制主导的救助方式选择而存在诸多亟待完善的地方。对此,他的研究从完善救助制度与创新治理模式两方面提出了若干政策建议。中国农业大学左停教授的发言关注发展型社会救助政策创新对于当前我国贫困治理的政策意涵。他认为当前我国贫困致因多元化,加大了精准扶贫的难度,并可能造成福利依赖,社会不公,管理成本增加等问题。为有效减贫,社会救助的重点应该由收入保障转向能力建设和人力资本投资等发展型政策措施。北京大学顾昕教授的发言,从社会风险管理的角度比较系统地介绍了社会保护视野中社会救助创新的理念与政策选择问题。他认为,在全球性福利国家转型的浪潮中,社会保护的取向发生了深刻转变,形成了积极社会政策的框架,强调必须超越收入保障,转变为积极的能力建设。随着整个社会保护体系向积极干预主义的转型,社会救助有了新的定位,从仅具有保护性的社会安全网转变为社会风险管理的利器。社会救助项目,无论其目标定位人群是长期失业者、抚养儿童的家庭、弱势人群还是老年人,都纳入了能力建设的积极内容,以帮助受益者摆脱福利依赖,跳出福利陷阱,参与劳动市场,融入社会生活。

中山大学岳经纶教授发言研讨会的第二个专题聚焦贫困测量与社会救助目标瞄准机制的优化。中国人民大学杨立雄教授展示了其关于低收入家庭贫困指数和发展能力指数的研究成果。他认为,目前我国城乡居民低保政策基于生计调查进行的“补差”救助对有劳动能力的受助者的劳动激励存在扭效应。当前通过收入、消费等指标对贫困状况进行测量和识别的方法由于数据的可得性、真实性而存在诸多问题,且政策执行成本较高。对此,他的研究设计、开发了贫困多维测量指标体系,可用于筛选社会救助对象、考核社会救助绩效。华东师范大学黄晨熹教授的研究着眼于贫困测量指标的再认识,并重点反思了我国支出型贫困测量及救助政策创新的可行性问题。他梳理了贫困测量的研究文献,发现以支出作为测量贫困的指标,具有稳定性和准确性,能更好地体现贫困人群的生活质量。但目前我国部分地方政府对支出型贫困的理解、应用及政策创新,则可能偏离了经典贫困测量的逻辑,在理论、伦理和方法上均存在一定的缺陷,并可能影响社会公平、阻碍社会救助体系项目角色分配和结构优化。华南师范大学吴小芳博士的研究重点关注我国居民家庭经济状况核对制度优化问题。她的研究发现,地方政府在居民家庭经济状况核对的政策执行中普遍存在组织管理、制度规范与系统建设等方面差异。借鉴澳大利亚与香港的经验,她建议在构建全国统筹与垂直作业模式的基础上,应因地制宜建立以市为单位的核对机构和核对规则。

研讨会的第三个专题关注社会救助的政策影响,聚焦社会救助所致的污名化和福利依赖问题。南京大学林闽钢教授探讨了我国的“非典型福利依赖”现象及其激活路径。他的研究首先基于文献梳理讨论了西方国家福利依赖的成因、表现以及测量技术等;以此为参照,他们的问卷调查数据分析发现我国当前的所谓“福利依赖”在受助者的动机、就业行为选择与表现方面与西方存在很大差异,呈现出一系列“非典型”特征。对此,他主张在提高救助水平和覆盖面的同时,社会救助制度应该积极借鉴西方的激活策略,以减少福利依赖,促进有劳动能力的受助者重返劳动力市场。四川大学张浩淼副教授的研究基于成都市的问卷调查和结构式访谈描绘了低保家庭的生计图景,并以此讨论制度完善的重点。她的研究发现,由于低保给付有限,很多低保家庭并没有在低保给付的帮助下实现家庭收支平衡,并呈现出长期依赖低保维持家计的尴尬状况;多数低保受助者人力资本存量低、或者面临疾病支出,而专项救助并没有有效回应受助者的就业和医疗服务需要。对此,她主张社会救助制度完善应该以提升低保水平、重视并重构就业救助服务、强化现有专项救助与改变社会救助递送方式等为重点。华南农业大学王锦花博士关注社会救助政策设计和递送管理中的缺陷所致的福利污名问题。她的研究发现我国城市低保存在严重的身份污名和程序污名,这无助于受助者的社会融合,并有可能导致非申领率的提高,进而使“应保尽保”的政策目标由于污名效应为落空。

研讨会的第四个专题侧重从实证的角度分析低保政策创新、制度变迁的动力与政策执行效果。首都师范大学赵慧博士关注地方政府社会救助政策差异化创新及其动因。以中国城市低保申请者收入核对与认定办法的政策细化为焦点,她识别出“市场型”的收入认定办法和“福利型”的收入认定办法两种类型;基于地级市层面的回归分析,她讨论了地方政府选择差异化收入核对和认定办法的结构性原因。中山大学彭宅文博士的研究重点讨论了我国低保政策发展的动力机制问题。基于省级面板数据分析,他的研究发现,城市低保的发展与经济发展水平呈现出显著的倒U型曲线的特征。地方政府着眼于确保其经济增长的需要,在不同的发展阶段对低保制度的发展采取不同的态度;城市低保在一定程度上回应了城市贫困问题。但是,城镇登记失业率对低保支出水平和覆盖率水平有着显著且稳定的影响,而老年人口抚养比对其影响不稳定,政府对贫困群体的回应是差异化的;财政分权、地方财政自主性的改善以及地方政府竞争的程度越高,地方政府反而会压抑城市低保的发展。北京大学博士生白晨将其研究焦点放在了测量我国社会安全网的横向不平等性。他以地方政府城镇最低生活保障筹资水平为研究对象,利用2012-2014年县(区)级城镇低保本级统筹数据,考察了县(区)级政府城镇低保筹资不平等的横向不平等性及其结构特征。他指出,为了促进中国社会安全网建设的均等化,中国政府需要在强化中央转移支付以及平衡地区间城镇低保筹资不平等的同时,还要注重解决地区内的不平等问题。

研讨会的第五个专题重点讨论了社会救助政策执行中的服务递送管理和精准治理问题。长沙理工大学黄维教授的研究重点关注学生助学贷款对中国大学生学习成绩的影响问题。他采用配对倍差法,基于21492名大学生的追踪调查数据,对助学贷款的实施效果进行反事实估计,发现学生贷款的实际效果与预期目标之间存在着一定差距,这些经验发现可以为政府改善学生贷款政策提供可靠的经验证据。佛山市顺德区社会服务联会副秘书长邹巧茵女士的研究,基于个案分析展示了社会救助政策基层执行情况。她认为,调查地区的最低生活保障制度存在着残疾人单独申请、社会化统一发放与动态管理等亮点,但依然存在着救助标准低、资料不完善、缺乏统筹等问题,亟需提高救助的专业性和针对性、健全低保家庭数据库、整合城乡资源。华南师范大学硕士生张珍珠同学的研究关注精准扶贫政策的实施效果。她的个案研究发现,受助对象识别、帮扶措施选择、扶贫退出机制设计以及地方官员的绩效考核等对政策实施效果有着深刻的影响。

研讨会的第六个专题聚焦专项救助政策的优化问题。中山大学朱亚鹏教授关注以资产为本的社会政策的借鉴与创新问题。针对目前我国社会救助过于关注受助者的收入和消费的现状,他认为,我国应该把济贫政策的重点定位在穷人的资产建设上,大力发展资产累积政策,以从根本上消除贫困。中山大学范昕博士关注我国儿童福利体系的发展与重构,重视社会救助向社会保护的理念转型。她的展示重点介绍了我国儿童福利发展的背景并对相关政策进行了梳理和评价。她认为,目前我国儿童福利政策存在政策碎片化和执行困难等问题,应该大力构建家庭支持、儿童发展和儿童保护三支柱的普惠型儿童福利制度。华南农业大学的廖慧卿博士关注农村残障人士社会救助模式与政策发展问题。她的研究基于对粤北贫困五县的问卷调查展开,研究发现目前农村残障人士社会救助模式存在重经济保障轻服务、社会救助水平过低、覆盖面不足等问题。

研讨会的第七个专题关注社会救助的比较与经验借鉴。华南农业大学的刘娟教授重点介绍了美国NFP救助项目的政策设计,并分析了其对国内生育社会保障政策完善的政策启发。广东工业职业技术学院刘志永老师的研究重点介绍了欧美及日本等发达国家社会救助政策设计与执行方面的经验。中山大学陈永杰副教授重点介绍了其关于居家养老服务方面的研究成果。他的展示首先梳理了不同机构、学者对“居家养老”概念的定义及内涵,并基于佛山市南海区和顺德区的居家养老调查进行讨论和反思。

中国社会保障学会副会长、中山大学申曙光教授在研讨会闭幕式上致辞。他肯定了研讨会的品质与效果,并将积极推动中国社会保障学会华南地区会员的学术交流活动。中山大学岳经纶教授代表会议主办方对与会者的积极参与表达了感谢。

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