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世界各国应对危机的社会保障政策措施

时间:2020-08-31 11:11:47  来源:《中国民政》杂志2020年6上  作者: 李卫东   浏览:

危机是对一国产生灾害性经济影响和社会影响的冲击。危机按照发生原因可分为经济危机、自然灾害、流行病或冲突。在过去的几十年里,全球危机发生频率加快,对民众生活影响越来越大。为应对危机,保障民众生活,各国政府积极采取社会保障措施,积累了许多经验,在此作一回顾和总结。

一、过去几十年全球危机状况

(一)危机数量增加。在过去的几十年里,冲突的数量有所减少,但经济危机、自然灾害、流行病数量增加较快。经济危机方面,由于全球经济一体化发展,经济危机频发,影响不断扩展。如,1997—1998年东亚遭受了金融危机,重创了印度尼西亚、韩国、马来西亚、菲律宾和泰国;20世纪90年代初,中欧、东欧和中亚的巨变严重影响了经济增长;1980年至1998年间,拉美多次经历经济增长率下降4个百分点以上的时期。2008年和2009年爆发了当今时代最严重的金融危机。在自然灾害和流行病方面,从1975年全球不到100起上升到2005年的400多起。在过去几十年中,世界见证了H1N1、SARS以及HIV/AIDS的蔓延。

(二)危机通过劳动力市场或者通货膨胀影响民众生活。经济危机后,阿根廷失业率从1998年的13.2%上升到2002年的21.5%,贫困率从38%上升到53%。1999年经济衰退期间,哥伦比亚失业率上升到18%,贫困率从60%上升到67.4%。1997年亚洲金融危机后,东亚工人小时工资大幅下降。2008年金融危机,对东欧和中亚地区打击尤为严重,从2008年12月到2009年12月,该地区27个国家的平均失业率从9.4%上升到12.2%。危机通过通货膨胀影响民众生活。在发展中国家,粮食占食物摄取总热量的一半以上。2006年1月至2008年6月间粮食价格上涨了150%,主食(如小麦)价格上涨了一倍,大米价格几乎上涨了两倍,豆油价格上涨了186%。在许多情况下,粮食和燃料价格上涨导致严重通货膨胀,对南亚和非洲地区影响尤其严重。

(三)危机对穷人和中产阶级冲击最大。由于贫困家庭储蓄少,食品等基本生活消费品所占比重大,一旦有劳动力市场和通货膨胀冲击,家庭生活就会受到严重影响,甚至生存受到威胁,许多家庭不得不减少对人力资本的投资,这助长了贫穷的代际传递。危机还影响到中产阶级,使他们失去生计,面临陷入暂时贫困的风险。即使危机消退,其社会影响也会持续存在。例如,墨西哥在1994—1995年比索危机之后,用了大约10年时间,贫困发生率才降低到危机前的水平。

二、各国应对危机的社会保障政策

一般来说,政府应对危机包括事前预防危机、在危机中进行保护、危机后进行促进恢复,其中危机中的保护最为关键。理想的危机应对工具,应能够帮助民众渡过临时困难,同时设计简单、操作快速,不会带来社会和政治不稳定。社会保障和就业政策是最重要的应对措施,包括社会救助、社会保险和积极的劳动力市场政策等三个方面,每个方面都有不同的政策工具,功能、效果也大不一样。

(一)社会救助政策。社会救助包含许多政策工具,如现金转移支付和实物转移支付,有条件的和无条件的,补贴以工代赈等等。从全球来看,社会救助在危机中是最常用的政策,正是在20世纪90年代东亚和拉美经济危机以及2008年全球金融危机中,社会救助政策经历了两次飞跃式发展。

现金转移支付,即直接向救助对象提供现金。这一工具,既可在正常时期提供收入保障,也可在危机时期提供临时收入支持。当基本生活用品在市场可以买到时,现金救助比实物救助更受青睐。现金转移支付已成功地用于应对各种危机,近年来,现金转移支付使用显著增加。从各国情况看,那些早已实施现金转移支付项目的国家反应更快,可在已有项目基础上迅速扩大覆盖面,提高津贴水平。在现金转移支付中,有条件的现金转移支付规定了前置条件,如孩子是否按时上学以及是否注射疫苗,因而救助对象的认定程序复杂,认定较难,范围限定较死,一般不太适合快速应对危机。但如果覆盖面大,也可有效应对危机,如巴西和墨西哥等拉美国家于20世纪90年代危机时创建了有条件现金转移支付,不仅在危机过后保障了困难群众生活和人力资本投资,而且在2008年金融危机中快速增加了对贫困家庭的支持。

食品和其他实物转移支付主要用作应对危机的工具。当市场上获取基本物品和服务出现困难时,实物转移支付就至关重要,但会增加经办环节和行政成本。实物转移支付在自然灾害中应用较多,如1998年洪灾后的孟加拉国、2010年地震后的海地,在其他危机中也常使用,如在2008年金融危机后的南亚、东南亚以及非洲一些国家。

补贴,是为了降低粮食、燃料、肥料或医疗的价格而采取的措施,管理相对简单,所有人都能受益,政治上很受欢迎。然而补贴扭曲了市场信号,并且不是只针对穷人,成本较高,各国使用较少。以工代赈是非常好的应对危机工具,但作为长期的反贫困工具则具有争议。

以工代赈对象实行自我认定,管理比较容易,在劳动力市场受冲击较大、失业率较高时非常管用。1997—1998 年韩国经济危机、阿根廷在2001年的经济衰退时期,都采用以工代赈作为应对工具。应对自然灾害方面,印度和孟加拉曾用以工代赈来应对水灾。冲突后也常用以工代赈工具,在重建基础设施的同时为人们提供收入支持。

(二)社会保险政策。社会保险也可在危机时期提供收入支持,但只能保护参加保险的人,对发达国家和中等收入国家更具有可行性。但在低收入国家和中等收入国家,社会保险覆盖范围小,政策工具使用受限。其中,失业金是最常用的政策工具,能平衡消费,且自动启用和停止。在欧洲和中亚一些国家,失业金是帮助受影响家庭的第一个社会保障措施。许多国家在危机中采取了延长失业金期限、对被裁减工人的失业金减税等政策。

(三)积极的劳动力市场政策。这包括刺激劳动力需求,支持寻找工作,加强技能培训等。以往危机表明,就业复苏通常比经济增长复苏需要更长时间,达到危机前的就业水平可能需要长达五年的时间。最重要的是,复苏的速度与经济发展水平成反比,发展中国家更需要促进政策。在最近的危机中,南非实施了在职培训计划,为受助人提供工资补贴,帮助工人留住工作。新加坡主要应用税收和信贷项目给企业帮助。劳动力市场项目在欧洲和中亚地区也广泛使用。然而,由于积极的劳动力市场政策通常是针对正规部门的就业人员,不一定是最为困难的人,使用这一政策的国家并不多。

三、影响危机应对措施的因素

从以上回顾可以看出,应对危机采取什么样的社会保障政策和工具,主要取决于以下几个因素:

(一)宏观经济环境。与正常时期不同,危机时期政府需要支出大量公共资金。因此,正常时期采取审慎的经济政策,保持经济稳定健康增长,对于危机时期采取措施以及危机过后的恢复,将会创造更大的财政空间。如一些拉丁美洲国家能够在不增加后代负担的情况下采取应对政策。但在高债务国家,政府增加开支就较为困难,因此国内外捐款就更为重要。

(二)危机的类型和阶段。不同的社会保障政策工具有不同特点和功能。在经济危机情况下,应对措施将更加侧重于收入支持政策和劳动力市场政策,而在自然灾害和冲突的情况下,往往更多采用实物转移支付工具。如果危机来临,现有的制度还未做好准备或可能达不到既定目标,就需要采取短期的应对措施,采用设计简单、救助对象认定高效的紧急项目,如以工代赈项目,或在捐助者的帮助下进行实物分配。在特定情况下,采取补贴措施。危机过后,政府往往要停止紧急项目,削减开支,但需以长期政策工具应取代临时紧急项目,如以现金项目或积极劳动力市场项目的补充或跟进。

(三)现有的社会保障和就业政策。在危机时期应对措施必须既要及时,以确保困难群众和企业生存,为受影响的家庭和企业提供缓冲;又要准确,确保在时间和资源都受到限制时,聚焦目标定位。但社会保障制度和经办管理体系比较复杂,需要多年时间才能形成并逐步成熟。同时,在危机时期还要充分保障个人生活和拉动经济,需要有一定弹性,如扩大覆盖面或降低门槛。因此危机来临时,拥有成熟的社会保障制度和管理体系至关重要。拉美、东欧、中亚地区的经验表明,正常时期建立成熟社会保障和就业政策体系的国家,在危机时期有更大的应对能力。如果建立一个全新的项目,意味着实施的滞后,会减慢响应的速度和效果。(根据世行资料编译)

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